代表委员热议资本市场法治化建设 扎牢制度笼子护航全面注册制 “零容忍”执法需更精细化

　　来源：证券时报 

　　证券时报两会报道组

　　健全的资本市场，需要健全的法治保驾护航。两会期间，关于完善资本市场法治建设、从严监管、持续优化资本市场生态的话题受到代表委员的关注。

　　有代表委员表示，资本市场进入全面注册制时代，需要更充分的法律供给为改革的顺利落地保驾护航，需要加大对财务造假等违法违规行为的处罚力度，“零容忍”执法需要更加精细化，进一步畅通投资者民事救济和纠纷解决渠道。

　　清除财务造假“害群之马”

　　财务造假属于恶性违法违规行为，严重损害投资者合法权益，是证券市场的“毒瘤”，必须出重拳、用重典，除了造假主体外，有必要加大对第三方配合财务造假行为的打击力度，完善立体化追责的防范治理机制。财政部副部长朱忠明近日在国新办会议上就曾明确表示，要加强会计信息质量和中介机构执业质量的监督，严肃查处财务舞弊、会计造假等违法违规的问题，坚决清除“害群之马”。

　　全国人大代表、北京证监局局长贾文勤建议，应完善证券领域法律法规，在证券法中增加对第三方配合造假的责任条款，从法律层面补足追责依据；完善证券法配套规则，明确提供虚假材料、不配合调查、故意损毁材料等行为的取证、认定标准，对配合造假行为形成有效震慑。也要加大其他部门法与证券法律的立法联动，在会计法、注册会计师法等法律中增加配合伪造、变造会计凭证、会计账簿，配合编制虚假财务会计报告等配合造假行为的法律责任条款；在商业银行法、票据法、保险法等法律中增加金融机构配合提供不实证明材料、出具虚假业务凭据等配合造假行为的责任追究规定。还应强化行政执法，提升监管合力；强化刑事惩戒，织密追责法网；强化民事追偿，筑牢追责底线。

　　这与全国人大代表、厦门国家会计学院教授黄世忠的建议不谋而合。黄世忠带领的反舞弊研究团队发现，2020年3月1日新证券法生效以来，交易造假型收入舞弊的实施手段呈愈发隐蔽的趋势。一个新变化是，协助、配合上市公司实施财务造假的“帮凶”从关联方向真实客户、供应商和金融机构转变。这种变化增加了注册会计师识别上市公司收入舞弊的难度，导致大量审计失败，值得充分关注并及时采取有效措施予以遏制。

　　在黄世忠看来，关联方、客户、供应商和金融机构配合上市公司造假蓄意提供虚假文件资料，既是妨碍注册会计师履行法定职责的行为，也是破坏市场经济秩序的行为。相关方除了需要承当民事责任外，还必须承担相应的法律责任，包括刑事责任。

　　“应该通过修法或释法的方式，明确关联方、客户、供应商和金融机构配合上市公司财务造假的法律责任。”黄世忠建议，配合上市公司财务造假，蓄意向注册会计师提供虚假文件资料应当承担《刑法》所规定的提供虚假证明文件的法律责任，同时，修改《注册会计师法》，明确蓄意向注册会计师提供虚假文件资料妨碍其执行法定审计工作的关联方、客户、供应商和金融机构应当承担的法律责任。

　　全国政协委员、中国注册会计师协会法律援助与权益保护委员会委员张连起也建言，最高人民法院应以司法解释或指导意见的方式，明确关联方、客户、供应商和金融机构配合上市公司财务造假向注册会计师提供虚假文件资料的法律责任，用于指导基层法院对上市公司财务造假案的审理工作。

　　法治建设护航注册制改革

　　为了确保全面注册制改革顺利推进，需要增强法治保障，防范金融风险。全国政协委员、证监会行政处罚委一级巡视员罗卫认为，有必要及时启动基金法修改工作，促进基金行业高质量发展。

　　罗卫指出，目前私募股权投资基金尚未被明确纳入基金法调整范围，导致实践中私募股权投资基金长期面临法律地位不明确、缺乏统一规则、监管手段不足等问题，私募股权投资基金法律地位与其重要性不相匹配，有必要进一步将私募股权投资基金纳入基金法调整范围。

　　“现行基金法与证券法、期货和衍生品法协同不足，基金与证券、期货市场在经营机构和从业人员、监督管理和自律管理以及法律责任等方面存在较多相通之处，且基金法中的部分条款脱胎于证券法。”罗卫认为，有必要充分借鉴上述两部法律相关内容，修改基金从业人员资格相关规定，完善证券监督管理机构的具体监管职责和手段措施。确保三部法律在同类事项的处理上保持一致，构建协调统一的资本市场法律体系。另外，还应在法律层面将对外借贷与基金流动性风险管理机制予以明确，增强基金行业抗风险能力。

　　贾文勤在另一份建议中提到，为更好保护和规范当事人依法行使诉权，有效节约行政和司法资源，建议最高法、司法部出台关于证券期货领域行政滥诉的相关细则。

　　就资本市场从严执法方面，罗卫表示，证监会将做好三方面工作，保障注册制改革平稳推进。一是持续强化欺诈发行、财务造假等重点领域执法，继续围绕上市公司信息披露不断强化执法工作，依法查处相关重大违法案件，压实发行人信息披露责任，督促中介机构发挥“看门人”作用，为注册制行稳致远夯实基础。二是持续完善立体追责体系，推动形成监管合力。证监会将通过不断完善行政处罚和民事赔偿、刑事追责之间的衔接机制，形成行政处罚、民事索赔和刑事责任的立体追责合力，不断提升投资者的获得感。对欺诈发行、信息披露违法行为及时作出行政处罚，同时细化先行赔付、示范判决、代表人诉讼等民事索赔制度，为投资者维权提供更大便利。三是加强制度供给，完善相关领域规则。“零容忍”需要“建制度”，严格执法的前提是科学立法。证监会将进一步完善违法责任认定规则、健全行政裁量基准，扎牢“零容忍”制度笼子。通过各方共同努力，推动形成崇法守信、规范透明、开放包容的良好资本市场生态。